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海南省人大常委会


海南经济特区城市规划条例

海南省人民代表大会常务委员会公告

　　第22号

　　《海南省人民代表大会常务委员会关于修改〈海南经济特区规划条例〉的决定》已由海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月6日通过，现予公布，自2004年9月1日起施行。

　　海南省人民代表大会常务委员会

　　2004年8月23日

　　海南省人民代表大会常务委员会关于修改《海南经济特区城市规划条例》的决定

　　（2004 年8月6日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）

　　海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《海南经济特区城市规划条例》作如下修改：

　　一、第四十七条修改为：“城市规划区内个人新建、扩建、改建住宅，必须持房屋产权证件、土地使用权属证件和建房设计图，向城市规划行政主管部门申请办理规划审批手续。在个人原使用的宅基地内建设住宅的，参照本条例第四十三条办理规划审批手续。在个人原使用宅基地以外建设住宅的，参照本条例第三十九条、第四十三条办理规划审批手续。”

　　二、第五十三条修改为：“在城市规划区内进行开山、掘土、采砂、采石、填挖水面、堆弃垃圾等以致改变地形地貌的活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。”

　　三、第六十五条修改为：“违反本条例第五十三条规定，影响城市规划实施的，由有关主管部门依照国家和本省的有关规定进行处罚。”

　　四、第七十条修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议也不起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”

　　本决定自2004年9月1日起施行。

　　《海南经济特区城市规划条例》根据本决定作相应修改，重新公布。

　　第一章 总 则

　　第一条 根据《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)，结合本特区实际，制定本条例。

　　第二条 在海南经济特区内制定和实施城市规划，在城市规划区内使用土地和进行建设，必须遵守《城市规划法》和本条例。

　　经省批准独立设置的开发区规划的制定和实施，适用本条例。

　　第三条 本条例所称城市，是指按国家行政建制设立的市、镇。

　　本条例所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实施规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制和调整城市总体规划时划定。

　　本条例所称建设，是指新建、扩建、改建房屋、人民防空设施、市政公用设施、工程管线、通讯设施、对外交通设施等一切地上地下建筑物、构筑物、空中廊道及整治江河、滩涂和岸线、改变地形地貌等活动。

　　第四条 编制和实施城市规划必须从实际出发，正确处理近期建设和长远发展的关系，正确处理城市和乡村的关系。

　　在城市规划区内进行建设，必须坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则。

　　第五条 城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划。经批准的城市规划所确定的基础设施、公共设施和综合开发建设项目，应当按照国家基本建设程序的规定，由省、市、县、自治县分级纳入国民经济和社会发展计划及地方固定资产投资计划，按计划分步实施。

　　第六条 城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划等相协调。

　　第七条 经过法定程序批准的城市规划具有法律效力。在城市规划区内的任何单位和个人都必须遵守城市规划，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。

　　第八条 海南省建设行政主管部门主管全省城市规划工作。市、县、自治县人民政府确定的城市规划行政主管部门，主管本行政区域内的城市规划工作。

　　第九条 建制镇人民政府负责本辖区内的城市规划管理工作，其规划管理职责，由市、县、自治县人民政府确定。

　　第十条 各级城市规划行政主管部门应当坚持管理与服务并重的原则，依法办事，提高工作效率。各级城市规划管理人员要忠于职守，勤政廉洁，加强服务，履行职责。

　　第二章 城市规划的制定

　　第十一条 省人民政府组织编制全省的城镇体系规划，用以指导全省各市、县、自治县城市规划的编制。

　　第十二条 城市规划一般包括总体规划和详细规划。设市城市在总体规划的基础上可以编制分区规划，主干道重点地段可以编制街景规划。

　　第十三条 设市城市的总体规划由市人民政府组织编制，其规划区范围内镇的总体规划由市人民政府规划行政主管部门组织编制。县人民政府所在地镇的城市总体规划由县人民政府组织编制。其他建制镇的城市总体规划由市、县、自治县人民政府城市规划行政主管部门会同镇人民政府组织编制。经批准设立的各类开发区的总体规划由所在市、县、自治县人民政府组织编制。

　　分区规划由市人民政府或者由市人民政府委托城市规划行政主管部门组织编制。

　　详细规划由市、县、自治县人民政府城市规划行政主管部门组织编制。

　　第十四条 编制城市规划必须从实际出发，科学预测城市远景发展的需要，应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同经济技术发展水平相适应。

　　第十五条 编制城市规划应当保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。

　　编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。

　　第十六条 编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。

　　编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防风、防潮、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求；在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施。

　　第十七条 编制城市规划应当具备测绘、地质、自然资源、历史和现状以及有关城市和区域经济社会发展情况等基础资料。有关部门应当提供规划资料，并配合编制各项专业规划。

　　第十八条 编制城市规划必须遵循仑城市规划法》和本条例的规定，遵守有关城市规划的国家标准和技术规范，并采取先进的设计和技术手段，提高城市规划设计水平。

　　第十九条 城市总体规划的期限一般为15至20年，近期建设规划期限一般为3至5年，起步区规划期限为1至2年。

　　第二十条 城市详细规划一般分为控制性详细规划和修建性详细规划。在城市规划区内，应当根据旧区改建和新区开发的需要，编制控制性详细规划，作为城市规划管理和综合开发、土地使用的依据。近期开发地区，应当编制修建性详细规划。

　　第二十一条 经批准设立的经济技术开发区和成片开发项目，在城市规划区内，必须符合城市总体规划；在城市规划区外，可能形成新的城镇的，必须编制城市总体规划。

　　第二十二条 承担编制城市规划任务的单位，应当符合国家和省关于规划设计资格的规定。禁止无证设计或者超越等级承担城市规划设计任务。

　　城市规划设计单位必须从实际出发，科学预测城市长远发展和技术经济可能达到的水平，对城市规划进行多方案选优。

　　第二十三条 城市总体规划实行分级审批。

　　海口市的城市总体规划，由省人民政府审查同意后，报国务院审批。

　　其他市、县、自治县人民政府所在地镇和省人民政府专门指定的规划区的城市总体规划，报省人民政府审批。

　　省人民政府批准设立的开发区包括开发区所在地镇的城市总体规划、成片开发项目的总体规划，报省人民政府审批。

　　本条第三款和第四款规定之外的其他建制镇的总体规划，报市、县、自治县人民政府审批，并报省建设行政主管部门备案。

　　市、县、自治县人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，必须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意。

　　第二十四条 城市分区规划由城市人民政府审批，并报省建设行政主管部门备案。

　　第二十五条 城市详细规划由市、县、自治县人民政府审批。编制分区规划的城市的详细规划，除重要的由城市人民政府审批外，其余的由城市人民政府规划行政主管部门审批。

　　第二十六条 城市编制总体规划，要广泛听取有关部门和市民的意见，同时要由政府组织专家进行经济技术论证和评审，并向审批机关提出报告。

　　城市分区规划、详细规划审批前，应当组织评议。

　　第二十七条 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，必须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。

　　对城市分区规划、详细规划作出局部调整，必须经原批准机关审批。

　　第三章 城市新区开发和旧区改建

　　第二十八条 城市新区开发和旧区改建必须坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，本着先地下后地上的建设程序，集中成片地进行开发建设。各项建设不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，不得污染和破坏环境，影响城市功能的协调。

　　第二十九条 城市新区的选址，应当从实际出发，尽量利用城市现有设施，进行充分的技术经济论证，有计划、分期分批地按批准的规划实施，提高开发的综合效益。

　　第三十条 城市新区开发和各项建设项目的选址，应当保证有可靠的水源、能源、交通、防灾等建设条件，并避开有开采价值的地下矿藏、有保护价值的地下文物古迹和工程地质、水文地质条件不宜建设的地段。

　　第三十一条 城市人民防空工程的规划、建设必须与城市建设密切结合。在满足使用功能的前提下，应当合理开发和综合利用城市地下空间。

　　第三十二条 城市旧区改建，应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则。

　　城市旧区的改建，应当与产业结构的调整和工业企业的技术改造紧密结合，改善用地结构，改善基础设施和公共设施，改善城市环境和市容景观，提高城市的综合功能。改建的街区和地段，由城市规划行政主管部门依据批准的城市规划划定，严格控制零星插建。

　　第三十三条 在城市规划确定搬迁的范围内，搬迁前不得进行新建、扩建和改建；限制发展的区域，应当根据城市规划的要求严格控制。

　　城市旧区改建需要拆除原有建筑物、构筑物的，必须按城市规划行政主管部门划定的拆迁范围进行。拆迁后，必须经城市规划行政主管部门验收合格方可进行建设。

　　第三十四条 城市新区开发和旧区改建，应当妥善保护具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹和风景名胜，并划定保护范围，严禁进行与保护内容不协调的建设。

　　第四章 城市规划的实施

　　第三十五条 城市规划经批准后，城市人民政府应当公布，并按批准的规划认真组织实施。

　　上级人民政府监督下级人民政府实施城市规划，下级人民政府违反城市规划的，上级人民政府应当予以纠正。

　　各级人大常委会应当对城市规划的实施作出相应的决定，并监督其贯彻实施。

　　第三十六条 城市规划区内的土地利用和各项建设，必须符合城市规划，服从城市规划管理。

　　第三十七条 城市规划区内的建设工程，在报请立项批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。

　　选址意见书的发放程序：建设单位持有关文件，向城市规划行政主管部门提出选址申请，城市规划行政主管部门根据城市规划和建设项目的实际情况，提出选址意见和规划设计要点，向建设单位核发选址意见书。

　　对城市规划实施有重要影响的大型建设项目，必须经省城市规划行政主管部门审定后，方可核发选址意见书。

　　第三十八条 在城市规划区内进行建设，必须申请办理规划报建手续，取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。

　　第三十九条 建设用地规划许可证的办理程序：

　　(一)建设单位或者个人持建设项目批准文件，向建设项目所在地城市规划行政主管部门申请定点；

　　(二)城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按城市规划的要求，拟定其用地位置和界限；

　　(三)城市规划行政主管部门提供规划设计条件，作为建设项目总平面图设计的规划依据，并组织审核建设单位提交的总平面图的规划设计图件；

　　(四)规划设计图件经审批后，由建设项目所在地城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证。

　　第四十条 建设用地规划许可证应当包括标有规划用地具体界限的附图和明确规划设计条件的附件。附图和附件是建设用地规划许可证的配套证件，由城市规划行政主管部门根据实际情况制定。

　　第四十一条 建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。

　　第四十二条 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。在城市规划区范围内利用已取得的土地使用权与他人合作经营的，合作经营项目必须符合建设用地规划许可证的要求。

　　第四十三条 建设工程规划许可证的办理程序：

　　(一)建设单位或者个人持建设项目批准文件和建设用地证件向城市规划行政主管部门提出建设申请；

　　(二)城市规划行政主管部门根据城市规划和建设工程的实际情况，在规划用地红线内确定建设工程规划设计范围，提出建设工程规划设计要求，作为工程设计的依据；

　　(三)城市规划行政主管部门按城市规划要求审核建设单位报送的施工图件，经确认合格后，核发建设工程规划许可证。

　　第四十四条 建设工程规划许可证所包括的附图和附件，按照建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施以及个人建设住宅的不同规划设计要求，由城市规划行政主管部门根据实际情况分别制定。附图和附件是建设工程规划许可证的配套证件。

　　第四十五条 建设单位或者个人持建设工程规划许可证，向建筑施工管理部门办理开工手续，并经城市规划行政主管部门放线后，方可施工。

　　第四十六条 建设单位向城市规划行政主管部门报的勘测设计文件，必须是具有相应的勘测设计资格的单位设计的。设计单位不得为未取得合法批准手续的建设项目进行设计。

　　第四十七条 城市规划区内个人新建、扩建、改建住宅，必须持房屋产权证件、土地使用权属证件和建房设计图，向城市规划行政主管部门申请办理规划审批手续。在个人原使用的宅基地内建设住宅的，参照本条例第四十三条办理规划审批手续。在个人原使用宅基地以外建设住宅的，参照本条例第三十九条、第四十三条办理规划审批手续。

　　第四十八条 建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容及附件、附图，不得擅自变更。确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，办理变更手续。

　　第四十九条 建设用地规划许可证办理后1年内未按规定办理用地手续的，建设用地规划许可证自行失效。

　　建设工程规划许可证办理后6个月未开工，又未办理延期手续的，建设工程规划许可证自行失效。

　　第五十条 在城市规划区内进行临时建设和临时用地，不得影响城市规划的实施。

　　进行临时建设必须经城市规划行政主管部门审查批准，发给临时建设工程规划许可证，并在规定的期限内无条件拆除。任何单位和个人不准以临时建设为名修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。

　　临时使用土地必须经城市规划行政主管部门审查同意，持临时用地规划许可证向县级以上人民政府土地管理部门申请临时用地。

　　临时建设和临时用地的使用期限不超过2年。必须延长使用期限的，应当重新办理手续，当国家建设需要时，虽未到期也应当无条件拆除临时建筑，退回临时用地，国家不予补偿。

　　因救灾、抢险等紧急需要而进行的临时建设和临时用地，可以事后补办手续。

　　第五十一条 城市规划行政主管部门对申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的单位或者个人，应当公开办事程序，书面详尽说明所需申报的资料；接到申请报告和资料应当出具回执，并在受理申请后50日内发放证书。不予发放证书的，应当作出书面答复。书面答复应当说明理由，并告知申请单位或者个人有依法申请复议和提起诉讼的权利。

　　第五十二条 任何单位和个人不得占用公共绿地、高压供电走廊，不得压占道路控制线、地下管线进行建设。必须严格保护微波通道、水域岸线、机场净空以及城市出入口交通的畅通。

　　第五十三条 在城市规划区内进行开山、掘土、采砂、采石、填挖水面、堆弃垃圾等以致改变地形地貌的活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。

　　第五十四条 城市规划行政主管部门应当对城市规划区内的建设用地和建设工程是否符合规划要求经常进行检查，多渠道发现并及时查处不符合城市规划的违法行为。

　　被检查者必须如实提供情况和必要的资料。

　　城市规划管理人员执行检查公务时，应当持城市规划管理监察证。城市规划管理监察证由省城市规划行政主管部门统一印发。

　　第五十五条 城市规划行政主管部门应当参加城市规划区重大建设工程的竣工验收。建设单位应当在工程竣工验收后6个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。

　　第五章 法律责任

　　第五十六条 违反本条例规定，擅自变更审批机关，增设审批程序的，由监察机关、同级人民政府或者上级主管机关对责任者追究行政责任。

　　第五十七条 违反本条例规定，擅自改变经批准的城市规划的，由同级或者上级人民政府对责任者追究行政责任。

　　第五十八条 在城市规划区内，只取得建设用地批准文件但未取得建设用地规划许可证而占用土地的，批准文件无效，占用的土地由城市规划行政主管部门提请县级以上人民政府责令退回。

　　第五十九条 未经城市规划行政主管部门许可而改变建设用地规划许可证规定的内容使用土地的，城市规划行政主管部门有权责令立即停止建设，限期改正。拒不改正的，给予撤销建设用地规划许可证的处罚，所使用土地提请县级以上人民政府责令退回。

　　第六十条 在城市规划区内，未取得临时用地规划许可证而占用土地的，占用的土地由城市规划行政主管部门提请县级以上人民政府责令退回。

　　第六十一条 拒不执行或者拖延执行市、县、自治县人民政府根据城市规划作出的调整用地决定的，责令限期执行调整用地决定；逾期仍不执行的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门申请人民法院强制执行。

　　第六十二条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证进行建设，改变土地使用性质，占用广场、园林绿地、水源地、文物古迹、风景名胜、高压供电走廊、电讯广播通道，压占道路控制线、地下管线的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除违法建筑物、构筑物，并可以处以违法工程造价20％以上50％以下的罚款。

　　第六十三条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期采取改正措施，并可以处以违法工程造价20％以上50％以下的罚款；在规定期限内拒不采取改正措施的，限期拆除违法建筑物、构筑物。

　　第六十四条 为违法建设工程进行设计的单位，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门没收其违法收入，并可以处以违法收入1倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，由有关主管部门给予降低资质等级的处罚。

　　第六十五条 违反本条例第五十三条规定，影响城市规划实施的，由有关主管部门依照国家和本省的有关规定进行处罚。

　　第六十六条 临时建设逾期未拆除的或者在临时使用的土地上建设永久性建筑物和其他设施的，责令限期拆除。

　　第六十七条 对违反《城市规划法》和本条例进行建设的直接责任者及其主管人员，由其所在单位或者上级主管部门追究行政责任。

　　第六十八条 进行违法建设的单位或者个人接到城市规划行政主管部门停止违法建设通知书或者处罚决定书后，继续进行违法建设的，责令其限期拆除继续违法建设部分。

　　第六十九条 阻碍规划管理人员依法执行公务，应当给予治安管理处罚的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第七十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议也不起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

　　第七十一条 城市规划行政主管部门在法定期限内不颁发证书或者不作出不颁发证书书面答复的，申请人可以依法申请复议或者提起行政诉讼。

　　对符合法定条件的申请不依法颁发证书，给申请人造成实际损失的，城市规划行政主管部门应当承担行政赔偿责任。

　　第七十二条 城市规划行政主管部门发现违反城市规划行为，不及时纠正和依法处理，或者不及时进行检查，致使违反城市规划行为持续造成一定后果的，监察机关、同级人民政府或者上级主管机关应当追究责任者的行政责任。

　　第七十三条 城市规划管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、敲诈勒索的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六章 附 则

　　第七十四条 未设镇建制的工矿区、农场、林场等城市型的居民点和风景名胜区的规划、建设，参照本条例执行。

　　第七十五条 本条例具体适用的问题由海南省人民政府负责解释。

　　第七十六条 本条例自公布之日起施行。




被省略和被扭曲的过程
——论民事诉讼程序公正的缺失与补救

耿 辉


一、 问题的提出

如果把司法比作生产社会公正的产业，那么终审裁判便是最终的产品，而司法程序则是一条“司法正义生产线”，终审裁判的质量如何、司法效率的高低，既取决于操作者的素质，更取决于程序设计的科学性和运作的规范性。那么现行民事诉讼程序的运作状况如何呢？我们再来看这样一组数据：2001年全国法院处理来信来访达9148816件，比当年受理案件总数还多444415件，其中申诉信访6442411件，涉及民事案件的信访又占半数以上；全国法院还受理民事审判监督案件82652件，改判和发回重审率为30.57% 。[1]我们宿迁市中级法院地处江苏北部经济欠发达地区，下辖5个基层法院，在全国有一定的代表性。我院自2001年以来的一年半时间，共处理来信来访3130件，其中，对生效民事裁判申诉和申请再审的593件，占信访总量的19%，投诉法官在办理民事案件中拖延审理、违法办案的有721件，占信访总量的23%。
现实情况表明，民事裁判的社会公信度较低，终审裁判的稳定性受到挑战，居高不下的信访和申诉已成为困绕法院工作特别是民事审判工作的最突出、最艰巨的问题。为解决信访和申诉问题，全国四级法院都设立了审判监督庭和处理信访问题的专门机构，造成司法资源的巨大浪费，使本已庞大的法官队伍进一步膨胀，并形成中国司法体制的独特现象。当前，随着国家统一市场体系的建立，经济全球化的推进，特别是随着中国加入WTO，已溶入世界经济一体化的潮流，司法、尤其是民事司法必须与时俱进，适应市场经济发展的需要，保证公平竞争、确立和维护市场经济秩序。在此背景下，对现行民事诉讼程序设计和运作中存在的问题进行研究，进而探讨实现民事诉讼程序公正的改革办法，应成为理论界和司法界一个迫在眉睫的课题。



二、 民事诉讼程序运作过程中出现的偏差

应该说，随着全国法院系统自80年代末开始的以审判方式改革为核心的司法改革的不断深入，随着当事人举证责任、发挥庭审功能、强化合议庭职责、强调公开审判等一系列改革内容的落实，民事诉讼程序的公正性和效益性逐步增强。但是，现行的民事诉讼制度在很多方面制约了改革的深化。同时由于程序公正的观念远未在审判人员头脑中扎根，在程序工具论的传统观念影响和日益突出的案件压力双重作用下，民事诉讼程序这条“正义生产线”的许多环节在运作中仍遭到省略和扭曲：
（一）基层法院片面追求审判效率，审理民事案件适用普通程序的越来越少，简易程序的适用早已突破了民事诉讼法第一百四十二条所规定的“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”的范围，从我市基层法院的统计情况看，90%以上的民事案件都适用了简易程序审理。简易程序在提高结案效率分方面确有实效，但是，由于程序简化，也带来当事人诉讼权利现实的空间受到压缩的后果。诉辩式庭审方式的推行和法官释明权行使的欠缺，使一些法律知识和文化水平双低的当事人在仓促之间可能难以采取有效的攻击防御行为去保护自己的权益。基层法庭为加快案件审理进度而诱导或剥夺被告答辩期限的情况也非常普遍。
（二）一审民事案件缺席判决的比例大大增加，使裁判公正性打了折扣。当前，由于人口流动性很大，给法院送达诉状副本和开庭传票带来很大困难，开庭传票往往交他人代收或采取公告送达，并很少核实当事人不到庭的事由。这其中有不少作为被告的当事人并不知道案件开庭，甚至不知道被起诉。还有一些必须到庭的被告没有到庭的情况下，法院也缺席作出了判决，缺乏对话性的审判当然无法保证公正。笔者曾接触过这样一起案件：刘女向某县法院提起离婚诉讼，因刘女丈夫张某外出打工，受理该案的基层人民法庭当天直接将起诉状副本与开庭传票送张某父亲签收，并向张某父亲调查了夫妻俩的感情状况，3日后庭审，因张某未能准时到庭，法庭根据刘女的陈述和张某父亲所作“打工以来二人感情不如从前”的证言，判决准予刘女与张某离婚。
（三）庭前准备阶段存在诸多影响公正与效率实现的弊端。尽管我国民事诉讼法规定了送达起诉状副本和答辩状副本的不变期间，但实际操作过程却常常被违反。更由于缺乏一个明确的整理和固定焦点和开示证据的程序，造成了庭审程序的盲目性。因一审中没有充分行使攻击防御行为的当事人，往往等到败诉之后再请律师，收集证据，寄希望于上诉。然而上诉的手续都是由原来的审判庭办理的，一来不计入工作量考核，被视为额外负担，二来基于错案追究的压力，有些法官本就对上诉方心生不满，所以办理上诉手续拖延是常事，一、二个月算正常，有的甚至要超过半年，而这段期间是两级法院案件流程管理之外的空白地带。此外，除非上诉方索要，直到二审开庭法院也很少会主动将对方的答辩状送达，二审同样缺乏完善的庭前准备程序，双方当事人的所有举证和辩论都集中于庭审。
（四）二审大量采取书面审理，不利于程序公正的实现。公开于透明是程序公正的重要保障，由于我国农村群众文化素质和法律知识极端贫乏，诉讼文书大多词不达意，甚至与其主观意愿大相径庭，诉讼程序的口头化对于保证裁判结果的公正，特别是对当事人的服判息诉工作有着重大意义。但现行诉讼法对何种情形下适用书面审理没有明晰的规定，上诉案件立案后，是开庭审还是书面审是个未知数，一切由合议庭（实际是主审法官）定夺。笔者在接待信访过程中遇到许多当事人，就是因为二审采取书面审理，造成其收集的证据不能在法庭出示、花高价聘请的律师未出庭替其辩论而认为受到了不公正的对待。
（五）仓促的庭审过程限制了当事人意见的表达。近两年不少法院都制定了二审开庭率的指标，强调公开审判，民事二审案件书面审理的比重大幅度降低，但由于二审案件不论难易都必须组成合议庭审理，使审判力量无法合理分配，以致有的合议庭一天要安排2-3个案件的庭审。为了赶时间，庭审必须快节奏进行，当事人的陈述和辩论常常被法官不耐烦地打断，一些当事人常常因为不能充分发表质辩意见，以致在宣判后尚未拿到裁判文书就申请再审。
（六）作为程序结局的裁判文书制作也不能尽如人意。存在的主要问题是：裁判文书对部分案件事实或者重要情节没有表述相应证据；双方对案件事实存在有分歧的情况下，对确认的诉讼证据未进行分析认证；对涉及认证与否的案件，在作出肯定或者否定的结论时，不讲理或讲理不充分以及对裁判适用法律的理由和依据阐释不足，等等。[2]这样的裁判，不仅很难让当事人从内心信服，其他人看后也会产生疑惑。
（七）法官对诉讼程序的操控权过大，特别是对证据的取舍和举证责任的分配等问题的决定，直接关系到当事人的胜败。所以当事人千方百计以非程序化、非法律的方式向主审法官施加影响。比如请吃、送礼、说情，还有的则是在审理过程中就向党委、人大及法院领导信访或向新闻媒介寻求舆论支持，以期引起各方对案件的关注。而且一审法官甚至有关业务庭庭长，为减少“错案”，提升“政绩”也会在案件上诉后到上级法院“公关”。
三、 民事诉讼程序公正缺失的制度原因。
众所周知，重实体、轻程序是我国法文化的传统，新中国成立后，直到1982年才制定了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，初步建立了一套较为系统的民事诉讼程序法律制度。1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》，标志着我国民事诉讼制度的进一步完善。由于我国诉讼制度起步较晚，而且受前苏联影响较深，民事诉讼制度是按照法院在民事诉讼中拥有主导权的“职权主义”模式设计的，审理案件的公正标准是“以事实为根据，以法律为准绳”（民事诉讼法第七条）。这里的“事实”是指客观真实，而“法律”则主要指实体法。在相当长的时间内，无论是学术界还是法院，都把诉讼程序视为实现实体目标的工具。民事裁判违反法定程序只有达到可能影响案件实体正确裁判的程度，才会被二审发回重审或提起再审。只要结果正确，哪怕产生结果的过程被省略和扭曲了也并不要紧。但是，民事诉讼涉及的只是当事人之间的私权争执，所以，西方国家历来重视诉讼程序，强调私法自治原则，当事人主义是其民事诉讼的基本模式。评价诉讼模式的优劣，首先就要看其是否能保障和体现程序公正。如果一项诉讼程序能够充分发挥当事人的积极性、主动性，保障裁判者处于中立地位，减少个人偏见，并将判决建立在当事人和社会公众乐意接受的基础上，那么依照该诉讼模式设计的民事诉讼程序就是公正的。[3]以此标准来考量我国现行的民事诉讼程序，可以发现它存在四大缺陷：
一是破坏了司法的被动性。法院有权追加当事人，有权直接启动案件再审，甚至可以作出不利于上诉方的裁判等等，审判权凌驾于诉权之上，诉讼中不尊重当事人意志。由于偏离了中立者的位置，难免与当事人发生冲突和摩擦。《民事诉讼法》第六十四条第二款规定“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”，这样一来，一方面打破了双方当事人在收集证据能力上的平衡状态，使当事人和社会公众对法院的中立性产生怀疑，另一方面也容易造成法官对自己调取的证据先入为主，无法站在中立的立场上客观、冷静地评判证据。
二是破坏了司法的及时性。《民事诉讼法》没有对当事人举证期限作出规定，根据第一百二十五条“当事人可以在法庭上提出新的证据”的规定，当事人在二审和再审过程依然可以提供新的证据。这种做法严重影响了法律实施的效果和法院的威信，甚至被一些当事人利用拖延诉讼，干扰了诉讼活动的正常进行。此外，允许以原判决认定事实错误或认定事实不清，证据不足为理由将案件发回重审，也增加了当事人诉累和司法成本，降低了审判效率。
三是破坏了司法的亲历性。案件审理的个性化特点，要求法官必须亲历案件的审判过程，亲自审查原始证据，亲耳听取当事人和证人的陈述，从而对案件事实形成科学的内心确信。然而审判委员会讨论案件制度和案件请示制度，却使审与判发生分离，形成法定的“暗箱操作”。
四是破坏了司法的终局性。按照“有错必纠”的原则，对已经发生法律效力的民事裁判，不仅当事人可以在二年内享有事由宽泛的再审请求权，而且本院院长、上级法院、上级检察院亦有权随时启动对生效裁判的再审，再审的次数与审级也没有特别的限制，这样的再审制度直接导致诉讼秩序混乱，使二审终审制形同虚设，终审不终。
四、 实现民事诉讼程序公正的改革构想
程序公正观念肇端于英国，并为美国所继承和发展。当代美国哲学家约翰·罗尔斯把程序正义作为一个独立的范畴加以类型分类，构筑了体系完整、结构宏伟、思想丰富的正义论，被誉为“目前最佳的正义理论”，因其具有实际意义，获得了人们普遍的接受。《民事诉讼法》颁布十一年来，我国经济基础发生了巨大改变，随着司法对社会生活介入程度的日益加大，民事诉讼程序设计上的先天缺陷，已导致其无法适应客观形势的发展和实现司法公正、高效的要求，作为上层建筑的民事诉讼法必须加以改革，以程序公正为价值追求来重新设计民事诉讼制度已是势所必然。”
经过十多年的理论探讨与司法改革实践，法学界提出了建立以当事人主义为基础，职权主义为辅的诉讼结构模式，强调诉权的主动性与审判权的被动性，充分尊重当事人意思自治，限制审判权的恣意。认为传统的民事诉讼理论、基本的诉讼原则和诉讼制度，须作出如下调整：废除“以事实为根据原则”、“有错必纠原则”和案件请示制度、审判委员会定案制度、审判监督制度，确立法官独立原则、法官中立原则、诉权自治原则，建立起一套完整的证据制度和限制严格的再审制度。除此之外，笔者认为还应在四个方面予以改革：
一是将当事人举证限定于一审完成，使上诉审主要针对法律问题进行。这是因为上诉制度的目的一般包括维护诉讼当事人的利益和保证法律适用的统一两个方面。其中，事实审系针对当事人的利益，只对个案有意义；法律审系针对社会利益，其意义超过了个案范围。在英美法国家，除了少量例外情况外，上诉法院只复审法律问题，而不复审事实问题。[4]上诉程序距离全面事实审查的理念越远，它实现私人目的的能力越弱，相反，当程序以重新审判的方式全面进行复查时，程序所考虑的只是对个案当事人实现公正，几乎不能进行解释法律或指导法律发展的努力。从目前的审判实践看，二审法院在民事上诉案件的审理中，大量精力都消耗在了事实审查方面，不仅加重了法官的负担，而且由于对个案事实的过分关注，造成通过上诉法院裁判以实现法律解释和适用上的统一的功能弱化，不同法院对同一类法律问题作出的裁判往往尺度不一、差异较大。
二是针对我国法官队伍的现状，必须将裁判权集中到少数优秀审判人员手中，其他审判人员作为法官助理承担辅助性工作，在加强一审案件独任审判的同时，二审案件一般也由具有审判资格的法官独立裁判，对于其审查后难以作出决断的案件再组成合议庭进行裁决。在我国，当事人依法享有当然的上诉权，上诉不受限制，大量的民事案件直接进入二审程序，其中真正属于疑难复杂的案件很少。一方面，由于每个案件必须有三名审判人员参与审理，二审法院为完成繁重的审判任务不得不增加审判人员的职数，并赋予审判员、代理审判员相同的审判权，既造成司法资源的浪费，又阻碍了我国法官队伍精英化的实现。另一方面，从传统合议庭的组成及运作情况看，由于法院长期实行“案件承办人”制度，使得合议庭虽然具有立法确立的临时性特征和统一行使审判职权的外形，但合议庭成员对案件审判的关注和参与程度存在明显的差别。一般而言，作为非案件承办人的合议庭成员对案件的关注和参与程度弱于案件承办人，甚至还存在着未参加案件庭审的法官在裁判文书上“挂名”为合议庭成员的情况，使合议庭的职能虚无化和合议庭的存在价值形式化。[5]
三是以诉权为本位，强化诉权对审判权的制约，限制公权力的恣意。近年我国对审判权的监督可谓种类繁多，不仅有法定的审判监督程序，还有纪检监督、人大监督、舆论监督等等。但由于监督所固有的事后性和监督者难以受到监督等先天缺陷，尽管投入大量的人力、物力资源，其效果并不明显。实践证明，缺乏程序限制的审判权是产生司法腐败的真正“温床”，这是任何监督措施都无法根除的。最佳的办法还是采取分权制约，着眼于程序遏止司法腐败。在民事诉讼中，就是扩大诉权、尊重诉权，让诉权划定审判权的范围。比如，案件的受理范围不应由法院自行划定、诉讼当事人不能由法院自行追加、非经当事人申请法官不得主动调查收集证据、举证责任的分配不能由法官随意决定、二审是否采取书面审理可由当事人选择等。
四是强化法官程序至上的观念。“徒法不足以自行”，公正的诉讼法律只有得到严格的贯彻执行才能真正体现公正，从现实情况看，很多已有的程序规定并未得到落实。所以，法律制度改革固然重要，确保法官严格执行程序更应成为法院的首要任务。要做到这一点，首先是要强化对法官程序理论和程序意识的培训，使每个法官牢固树立程序公正的观念和程序至上的意识，成为程序公正的先锋，时刻保持以程序为依托进行思考，决不能随意省略或扭曲民事诉讼法确定的诉讼程序。其次，要制定严格的责任追究办法，对违反程序规范的法官予以严厉的处罚，直至剥夺其审判权。与此同时，应减低对裁判结果正确性的过分苛求，废除错案追究制度。“须知司法是一种有时间和资源限制的工作，它必须遵循法律的正当程序，它不允许当事人无休止地将案件一遍又一遍地提交给法院。甚至可以说，一定程度的错案率是一个良好的司法制度下的自然现象。在实体上实现完全的公正毕竟是我们人类的能力所不可及的。”[6]第三，强化当庭宣判，把裁判文书质量作为考核法官业务能力的硬指标，努力提高裁判文书的制作水平。作为公平与正义载体的判决书，在其中说明理由是司法活动的基本要求。判决书应当是内在程序与外在程序的综合体，既要说明诉讼程序进行中对案件事实的认定，又要说明法官在事实与结论之间所作的法律推理过程。这是司法程序的最后一项要求，否则，司法程序缺乏一个完美的结局。[7]

[1]参见《人民司法》2002年第3期第38页。
[2] 参见罗书平：《裁判文书与诉讼证据》刊于2002年第5期《法律适用》
[3] 参见肖建国：《民事程序价值论》第120页
[4]参见肖建国：《民事程序价值论》第158-165页
[5]参见黄学忠：《审判长选任制度若干问题检讨》
[6]参见贺卫方：《法律职业化的方法基础》刊于2002年4月1日《人民法院报》
[7]参见蒋惠岭：《论司法的程序性与司法改革》刊于《人民司法》1999年第7期



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