湖北省行政效能监察试行办法

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《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）是我国行政法制建设进程中的一个里程碑，也是公民合法权益的一道重要保障线。这部法律出台后已施行21年，至今未进行过修改，但由最高人民法院先后出台过一系列司法解释（包括“解释九十八条”、“证据八十条”、3个涉外行政诉讼解释、关于协调和解的意见、管辖规定、撤诉规定、适用法律规范纪要、信息公开案件规定等），来辅助其具体实施，这使得我国的行政诉讼法律规范体系从无到有、由少到多、由小到大，逐渐得到丰富和具体适用，对于依法解决行政争议，保护公民合法权益，全面推进依法行政，大力建设法治政府，发挥了特殊的积极作用。

　　经过21年的司法实践，这部法律的诸多缺陷已显露出来。如何顺应时代发展要求、符合现实国情地修改《行政诉讼法》，通过行政审判制度、机制和方法创新，推动我国行政法治发展和法治政府建设，已成为紧迫的社会需求。党的十七大政治报告指出：要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。在2011年3月正式宣布我国社会主义法律体系形成后，“修旧法”的任务与“立新法”的任务并重，三大诉讼法都纳入了修法计划，《行政诉讼法》的立法调研工作已经启动，人们对此寄予了很高的期望。

　　尽管司法实践早已表明我国《行政诉讼法》亟需进行修改，但其出路是什么？宜作大改、中改还是小改？修改过程中应遵循什么原则？主要从哪些方面着手修改？这些问题都亟需系统地作出回答。

　　面对如此重大的现实课题和系统工程，总结《行政诉讼法》多年施行的经验教训，结合行政法治发展的客观要求，笔者以为该法的立法精神和基本框架现在仍然可行，无须根本否定；但部分内容已不适应行政法治发展的要求，亟需加以修改补充。简言之，把那些已看清楚问题症结所在并就解决思路形成共识的内容（包括通过司法解释已在行政诉讼实践中尝试得到检验的内容）加以调整修改补充，其他内容暂不改动，也即采用适度修改的中改方案，可能是比较适宜的。在修法过程中，应当注重研究解决如下制度创新与改进的课题：

　　一、贯彻优先保护公民合法权益的原则

　　《行政诉讼法》第一章第一条开宗明义地规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”这里的表述顺序是行政诉讼立法的直接目的、终极目的、间接目的、立法依据。我认为，有必要对行政诉讼立法目的之内容和表述顺序进行调整完善，在《行政诉讼法》第一条按照行政诉讼立法的终极目的、间接目的、直接目的、立法依据之顺序进行表达。故建议将《行政诉讼法》第一条修改为“为保护公民的合法权益，监督行政机关依法行政，保证人民法院正确及时审理行政案件，根据宪法制定本法。”将行政诉讼立法的终极目的也即首要目的“保护公民的合法权益”在法律文本开篇就鲜明地提出来，表现出本法的基本品格，有助于统领整个法律文本的体系建构和内容安排。

　　二、应扩大行政诉讼受案范围

　　《行政诉讼法》关于“受案范围”的规定存在明显不足：一是受案范围过窄，只限于“具体行政行为”；二是《行政诉讼法》第十一条列举的八类具体行政行为的分类标准不统一，从立法技术上讲存在瑕疵；三是“肯定列举”的叙述模式不利于保护公民合法权益。因此，笔者认为行政诉讼的受案范围须要扩大，有必要通过明确赋予诉权并简化诉由的方式来扩大行政诉讼受案范围，适宜采用概括式肯定规定加上列举式否定规定，再把抽象行政行为纳入审查范围，并根据检察监督原则增加公益行政诉讼，这样的受案范围更能体现出司法权与行政权的新型关系，能够加大对公民合法权益的保护力度。具体来说，建议在《行政诉讼法》中明确规定：“公民有权就行政争议向人民法院提起诉讼。行政争议是指公民与行政机关之间产生的需要通过法律调整的争议。”“公民就行政争议依法向人民法院提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。”上述规定的要点在于：首先，以“行政争议”代替“具体行政行为”作为界定行政诉讼受案范围的基准；其次，以“肯定概括加否定列举”模式代替“肯定列举加否定列举”模式，来叙述受案范围；第三，实际上将规章以下的行政规范性文件也纳入了行政诉讼的附带审查范围。作此修改的主要理由在于：

　　其一，《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得国家赔偿的权利”。这是我国公民具有行政诉权的宪法依据。《宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这可看作是人民法院受理行政诉讼案件、行使行政审判权的宪法依据。《行政诉讼法》作此修改的设计意图，主要是从公民诉讼权利和法院的司法审判权力两个方面，以及从二者之间的良性互动关系的角度，来审视和建构行政诉讼制度。

　　其二，具体行政行为，行政行为，行政争议，这些概念中哪一个能够更好地与行政诉讼范围相衔接呢？对此，法学界和法律实务界一直在进行探讨。众所周知，《行政诉讼法》以“具体行政行为”作为界定受案范围的基准，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第一款以“对行政行为不服”概括了行政诉讼的受案范围，没有使用“具体”二字；而“具体行政行为”也好、“行政行为”也好，实际上最终都是因为引起了行政争议而被起诉到法院。鉴于行政争议的提法具有更大的包容性，而且在着力保障公民权利和扩大行政诉讼范围这一点上现已达成较多共识，故以“行政争议”作为界定受案范围的基准能更好地与现有法律话语系统衔接，在《行政诉讼法》第一章总则中对此共识予以认同并加以规定是必要的。此项修改的设计理念在于确立一种以行政争议为中心、以公民的诉权和法院的审判权为重点的起诉－受理（审理）模式，有利于实现三者之间（指公民与法院、公民与行政机关、行政机关与法院之间）诉讼法律关系的合理安排。这就有利于保证受到行政行为侵害的公民合法权益获得有效救济，同时促进依法行政。

　　其三，《行政诉讼法》以“肯定列举”模式来叙述受案范围，不利于最大限度地保护相对人权益；而且，这种对“具体行政行为”的列举不可能穷尽，分类标准不一致，容易在法律实践中导致交叉和混乱。而以“肯定概括”模式来叙述受案范围，较有弹性，在必要时能够最大限度扩大受案范围，保护公民合法权益。

　　三、应扩大行政诉讼参加人范围

　　从多年的实践效果看，《行政诉讼法》关于诉讼参加人的规定存在一些突出问题。主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄，资格的确立规则不明确；未规定行政公益诉讼，在国家利益或社会公共利益受到损害、又无行政相对人起诉的情况下，不能有效维护国家利益和社会公共利益；行政诉讼第三人的确立规则不明确，第三人的范围比较狭窄；未建构诉讼代表人制度，在当事人众多的情况下不利于诉讼的顺利进行等等。故亟需进一步明确行政诉讼原告资格的确立规则和范围，建构行政公益诉讼制度，明确行政公益诉讼原告的范围，明确行政诉讼第三人的确立规则并扩展其范围，规定行政诉讼代表人制度及其具体内容。

　　建议在《行政诉讼法》中明确规定：“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民有权提起行政诉讼。但是，公益行政诉讼的原告资格不受上述规定的限制。”“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以提起公益行政诉讼。在人民检察院不提起公益行政诉讼的情况下，公民认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以提起公益行政诉讼。”“同提起诉讼的行政行为或者诉讼结果有利害关系的其他公民可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”作此修改的理由在于：

　　其一，行政诉讼的原告首先应当包括行政行为的相对人，提起行政诉讼的事由既包括行政行为对相对人的权益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害（即行政行为对行政相对人的权益带来了不利影响），同时应包括《若干问题的解释》第十二条规定的情形：与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

　　其二，行政机关在作出行政行为时有可能对国家利益或社会公共利益造成损害，但有时并无直接、具体的相对人因为受到伤害提起诉讼。在此情形下，为更好地保障国家利益和社会公共利益，有必要规定公益行政诉讼。公益行政诉讼制度中的一个重要问题是确定原告范围。当今许多国家都建立了公益行政诉讼制度，有必要对国外公益诉讼的原告范围加以考察借鉴。在英国，法律对于公益的司法救济相对来说比较保守，但在当事人起诉资格自由化方面也有了一些发展，总体而言行政法上的救济手段是朝着统一和宽泛的起诉资格方向发展（例如检察总长为了公共利益可以主动请求司法审查，在私人没有起诉资格时还可以帮助私人申请司法审查，作为居民利益代表的地方政府为了保护本地区的居民利益也有资格申请司法审查）。在美国，通过司法判例的方式不断降低原告资格要求，自然人、法人、社会组织和政府机关都可以提起公益行政诉讼。在日本，规定了类似于公益行政诉讼的民众诉讼，对于原告的资格要求也很宽泛。[1]我国在建构公益行政诉讼制度时，对于原告资格当下宜作适度限制。众所周知，在国家利益或者公共利益受到损害时，往往也会直接或间接地对公民带来程度不等的不利影响，如果赋予其提起公益行政诉讼资格，会有利于国家利益或公共利益的保护。但由于多种原因，公民在国家利益或社会公共利益受到损害时有可能不敢、不愿、不会提起公益行政诉讼；这时，首先由检察机关出于维护国家利益和社会公共利益的职责提起公益行政诉讼，这是必要的、适当的、高效的。当然，从操作实务考虑，有必要将公益行政诉讼的提起主体分为两个序列，由检察机关作为第一顺序，其他提起主体作为第二顺序。也即在人民检察院由于某些主客观原因不提起公益行政诉讼的情况下，公民认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可由其提起公益行政诉讼。

　　其三，《行政诉讼法》第二十七条规定的第三人的基本要件是：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”。从比较法的视角来考量，其他国家和地区（如法国、德国、奥地利、日本、我国台湾地区）关于行政诉讼第三人的规定虽然不同（例如称谓、种类及相关法律条文表达有所差异），但行政诉讼第三人的范围大同小异，往往不仅包括与被诉行政行为有利害关系的第三人，还包括与诉讼结果有利害关系的第三人；而且，所谓“与诉讼结果有利害关系”，并不能完全为“与行政行为有利害关系”这一概念所包容。例如以民事法律关系为中介的第三人，很大一部分是与诉讼结果有利害关系。因此在第三人的确立规则中应该增加“与诉讼结果有利害关系的其他公民”。

　　四、应扩大行政诉讼救济范围

　　从各国行政诉讼制度实践来看，行政诉讼救济范围是逐渐扩展的。影响这一进程的因素很多，例如一个国家经济、政治、文化、社会的发展，司法资源的增加，诉讼理念的演进，等等。从我国的司法实践来看，随着改革开放的进程，进一步扩大行政诉讼救济的范围，除了违法侵权责任以外，将行政合同违约责任、行政指导过错责任、公共营造物致损责任以及补偿责任等等纳入救济范围，已是客观要求。故笔者就此提出如下建议和意见：

　　1．建议在《行政诉讼法》中明确规定：“行政机关在行使行政职权过程中因违法或者过错对公民合法权益造成损害的应当承担赔偿责任。行政机关在合同履行过程中的违约行为应当承担赔偿责任或参照民法相关规定承担责任。行政机关实施行政指导的过程中由于故意或重大过失对公民合法权益造成损害的应当承担责任。行政机关的合法行政行为对公民合法权益造成损害的应当承担补偿责任。公民单独就损害赔偿、补偿提出请求应当先由行政机关解决，对行政机关的处理不服或行政机关逾期不予答复的，可向人民法院提起诉讼。”

　　作此修改的理由是：其一，在我国《民事诉讼法》的条文中，没有对赔偿责任进行规定，其原因在于《民法通则》第六章“民事责任”中已经对民事赔偿责任的有关问题作出了规定；而相比之下，却没有与《行政诉讼法》相配套的统一的行政实体法，因此在《行政诉讼法》中对赔偿责任进行统一规范是必要的。其二，赔偿责任的理由不应仅限于侵权，还应包括违约、过错、风险等。随着现代行政行为方式的多元化，行政合同、行政指导已成为广泛运用的广义行政行为，行政实务中频频出现的行政合同违约、行政指导致损等现象，却往往由于法律规定的欠缺而不能得到及时有效的救济。本条的主要设计思想是将行政合同违约的赔偿责任和行政指导致损的过错责任包容进来，使行政合同行为、行政指导行为规范地成为《行政诉讼法》的调整对象。其三，建议将行政补偿也纳入《行政诉讼法》。具体理由在于：（1）行政权力的行使有合法与违法两种情形，由于行政权力本身具有强制性和危险性，即使是合法行使也存在对公民个人造成伤害的危险，故有必要将行政补偿制度纳入《行政诉讼法》。补偿的理论基础为“公平负担原则”，补偿制度的基本功能在于调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益的关系。而我国在立法上已对此作出了一定的回应。[2]（2）行政补偿与行政赔偿有如下共同点：第一，都是合法权益受到损害；第二，都是行政权的行使造成的结果；第三，都是对受损合法权益的弥补方式；第四，弥补损失都可以采用金钱给付方式。基于以上共同点，在《行政诉讼法》中规定行政补偿适用行政赔偿的程序是可行的。相应地，行政机关承担责任的归责原则也需作补充，即建立以违法或过错责任为主、无过错责任或补偿责任为辅的多元归责体系。过错主要针对形式合法但实质不合理的行政行为；无过错责任原则是针对公共营造物设置管理不当而承担的赔偿责任。（3）适时地将行政补偿制度纳入《行政诉讼法》，有助于完善我国行政救济法律体系。

　　3．建议在《行政诉讼法》的执行一章中明确规定：“各级政府设立与行政诉讼相配套的国家专项赔偿准备金，由各级财政直接统一管理。人民法院作出的有支付内容的判决生效后，同时签发支付令。胜诉的当事人持判决书和支付令到被告所属一级政府的国家专项赔偿准备金指定代管银行领取赔偿金。财政经费管理机关从被告行政机关下一年度财政拨款中直接扣减。”

　　作此修改补充的理由是：我国现行的行政诉讼赔偿制度架构不尽合理而造成赔偿渠道不顺畅，导致每年大量的行政赔偿金闲置未用，而胜诉的行政相对人却得不到及时赔偿，其权利最终得不到实际救济，形成“司法白条”，大大伤害了公民对法律的信仰，严重影响到有关国家机关的信用和权威。建立法院支付令制度，完善国家专项赔偿金制度，有助于提高我国行政赔偿、补偿制度的有效性、权威性。该法条创设的救济机制，主要特点在于直接性和通畅性。这种直接模式有利于避开行政机关的阻力，克服执行生效裁判文书需另行立案才能执行这一严重浪费司法资源、造成巨大社会成本的不合理现象，与其他方案相比具有较强的可操作性。法院支付令的制度设计可参考英国的特权令（prerogative orders）之一的执行令（mandamus）制度。[3]正因为如此，现在有必要通过建立健全我国法院支付令制度和赔偿准备金制度，更有效地保障公民合法权益

　　五、行政诉讼立法应兼顾公平与效率

　　公平与效率的关系是公法制度和公法学的一个永恒话题，也是行政诉讼法制实践和《行政诉讼法》修改工作中的一个难题。笔者认为，在逐渐形成共识的几个程序性制度环节，应果断决策、积极创新，努力协调公平与效率的关系，更有效地保护公民合法权益。例如，诉讼期间原则上停止所争议行政行为的执行，一部分案件适用调解方式和简易程序，等等。具体的修改建议和意见是：

甘肃省嘉峪关市人民政府


关于印发《嘉峪关市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》的通知


嘉政发［2008］74号



市政府各部门，在嘉各单位：
《嘉峪关市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》已经2008年10月14日市政府第39次常务会议讨论通过，现予印发，请认真遵照执行。


二00八年十二月十二日



嘉峪关市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让实施办法

第一章　总　则

第一条　为了规范国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让行为，建立公开、公平、公正的土地市场秩序，促进土地资源的合理开发利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《甘肃省招标拍卖挂牌出让国有土地使用权实施细则》等法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　凡在嘉峪关市行政区域范围内通过招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权的适用本办法。
　　第三条　市国土资源局会同有关部门，根据本市社会经济发展计划、产业政策、市场需求状况、土地利用总体规划和城市总体规划的要求，以及上级下达的土地利用年度计划，制订土地使用权招标、拍卖、挂牌出让年度计划及方案，报经市政府批准后，及时向社会公开发布，由市国土资源局组织实施。
第四条　中华人民共和国境内外的单位和个人，均可按照本办法的规定，通过招标、拍卖、挂牌出让的方式取得嘉峪关市国有土地使用权，进行土地开发、利用和经营。法律、法规另有规定的除外。
　　第五条　土地使用权招标、拍卖、挂牌出让活动，应当遵守法律、法规，遵循公正、公平、公开和诚实信用的原则。
　　第六条　土地使用权招标、拍卖、挂牌出让活动，应当有计划、有步骤地进行。
　　第七条　下列用地，必须以招标、拍卖、挂牌出让的方式出让国有土地使用权：
（一）商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地。
以上用途的经营性用地，包括新增经营性用地和存量划拨土地转为经营性用地；
（二）收购储备并经开发整理后依法应当以有偿出让方式供应的土地；
（三）因企业破产、抵押权实现等，人民法院、执行机关裁定、决定处分其财产所涉及的国有划拨土地使用权；
（四）除以上规定外的同一宗土地有两个以上意向用地者。
第八条　土地使用权招标、拍卖、挂牌的出让底价，应由市国土资源局按照当地基准地价、标定地价、产业政策及土地市场状况等因素集体决策确定。招标拍卖出让的底价，在招标拍卖出让活动结束前应当保密。
　　第九条　市国土资源局应当在国有土地使用权招标拍卖挂牌出让开始日前20个工作日发布出让公告。
第十条　土地使用权招标、拍卖、挂牌、成交的土地出让金，由土地使用权竞得人直接上缴市财政部门指定的帐户，并经市财政部门出具票据后方可办理土地手续。
第十一条 出让土地的规划设计指标由规划行政主管部门根据经批准的控制性详细规划编制。在招标拍卖挂牌时确需调整规划设计指标的，应由规划部门在正式招标、拍卖、挂牌前予以调整。
受让人应严格按确定的规划设计条件实施，不得改变拍卖招标时确定的规划设计指标。
　　第十二条 市监察机关依法对参与国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让活动的国家机关及其工作人员实施监察，对有关行政部门及其工作人员履行职责情况进行检查，并依法调查处理国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让过程中的违法违纪行为。

第二章　土地使用权招标

第十三条　土地使用权招标，是指土地行政主管部门发布招标公告，由符合规定条件的单位和个人以书面形式参加投标，通过开标、评标、决标，择优确定中标人，依法出让土地使用权的交易方式。
　　第十四条　属于下列情形之一的，可采用招标方式：
（一）以获取较高土地收益为目的，并具有其他综合目标或者特定的社会公益建设条件的；
（二）土地用途严格限制，只有少数单位或个人有竞投意向的。
第十五条 土地使用权招标可采取公开招标或邀请招标的方式。对土地使用者有资格限制或特别要求的，市国土资源局应当邀请三个以上具有开发能力、资信良好的用地申请者进行邀请招标。
第十六条 土地招标的基本程序：
（一）招标人发布招标公告或发出招标邀请书；
（二）投标人报名并提供资格证明文件；
（三）招标人对投标人资格进行审查，经审查合格的投标人领取空白标书及有关招标文件，并交付保证金。保证金不得少于招标公告或邀请招标书所规定的；
（四）招标人组织投标人勘察招标地块现场，并进行答疑；
（五）投标人编制标书，并在规定的时间内将标书投入标箱。投标人投标时应当填写投标文件，由法定代表人签名并加盖公章后密封。投标人为个人的，由投标人签名；
　　（六）招标人通知各投标人及有关部门人员召开开标会议，当众启封、宣读标书，进行验标及宣布标底；
（七）对能够最大限度满足招标文件中规定的各项综合评价标准和实质性要求，且价格最高的投标人，应当确定为中标人；
（八）招标人向中标人发出《中标确认书》和对其他未中标人发出《落标通知书》；
（九）中标人在接到中标通知书后5日内与市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，一次性付清土地使用权出让金，依法办理土地登记及领取土地使用证书。
第十七条 招标公告应包括下列内容：
（一）土地的位置、地块现状、面积、使用年限、用途、规划设计要求和修建性详细规划；
（二）投标人的范围及资格；
（三）投标人索取投标文件的地点、时间和标书工本费；
（四）投标地点和截止时间；
（五）投标保证金；
（六）开标地点、时间；
（七）给付中标价的方式；
（八）招标人认为需要公告的其他事项。
第十八条 市国土资源局变更招标公告或招标邀请书内容的，应在投标截止日期前15个工作日做出相应公告,所澄清或修改的内容，为招标文件的组成部分。
第十九条 投标文件应包括以下附件:
　　（一）投标单位营业执照副本、法定代表人证明书、授权委托书及受委托人、投标个人的身份证复印件；
（二）招标人要求提供的其他相关资料。
投标文件投入标箱后，不得撤回。投标人应对标书或有关书面文件承担法律责任并全部履行。
第二十条 投标文件有下列情况之一的，为无效投标文件：
（一）未按规定时间投标的；
（二）未按招标文件要求编制的；
（三）文件或附件不齐全的；
（四）文件或附件字迹、签章不清，无法辨认的；
（五）未密封或密封处未加盖单位公章或签字的；
（六）签章（签字）不全的；
（七）投标人不具备资格的；
（八）委托他人代理的，委托文件不齐全或不符合规定的；
（九）同一投标文件有两个或两个以上报价的；
（十）重复投标的。
第二十一条 中标人已交付的保证金可抵作土地出让金。对未中标的投标人在定标结束后5个工作日内退还保证金，不计利息。
　　第二十二条　中标人有下列违约行为之一的，市国土资源局可取消其中标资格:
　　（一）中标人开出的转帐支票或汇票在有效期内不能兑现或不能全部兑现的；
　　（二）中标人逾期或拒绝按中标条件签订《国有土地使用权出让合同书》的。
对违约而被取消资格的招标人，其投标保证金土地行政主管部门不予退还。
　　第二十三条　招标中出现下列情形之一的，市国土资源局有权取消其投标资格或解除《国有土地使用权出让合同》:
　　（一）标底泄露或者投标人非法获知标底的；
　　（二）招标工作人员与投标人之间相互勾结，排挤竞争对手公平竞争的；
　　（三）投标人之间串通投标，故意压低或抬高标价的；
　　（四）弄虚作假或者有其他足以影响招标公正、公平进行行为的。

第三章　土地使用权拍卖

第二十四条　土地使用权拍卖，是指土地行政主管部门发布拍卖公告，在指定的时间及地点，以公开竞价的方式将土地使用权出让给最高应价者的交易方式。
第二十五条 属于下列情形之一的，可采用拍卖方式：
（一）以获取最高土地收益为目标，以出价最高为条件确定土地使用者的；
（一）任何单位或个人均可能有竞买意向的；
（二）土地用途无特别限制或要求的。
第二十六条　土地拍卖的基本程序：
（一）拍卖人发布拍卖公告；
（二）竞买人报名，并领取竞买申请书及有关文件；
（三）竞买人在竞买申请截止日前递交竞买申请书，并提交有关资格证明；
（四）拍卖人对竞买人资格进行审查，符合条件的发给竞买资格证书和统一编号的应价牌，并由竞买人交付保证金；
（五）组织竞买人勘察拍卖地块现场，进行答疑；
（六）拍卖人在公告的时间、地点进行公开拍卖；
（七）竞得人应在拍卖成交后当日与市国土资源局签订《国有土地使用权拍卖成交确认书》，并在规定的时间内付清土地出让金，在规定时限内依法办理土地登记，领取土地使用证书。
第二十七条 拍卖公告包括下列主要内容：
（一）土地拍卖出让方案的批准文号；人民法院、执行机关的协助执行通知书；
（二）拍卖地块的位置、现状、面积、使用年限、用途、规划设计要求和修建性详细规划；
（三）竞买人的范围及资格；
（四）拍卖地点和时间；
（五）竞买人索取竞买申请书的时间、地点及工本费；
（六）参加竞买的申请方法和提交申请的截止时间；
（七）支付成交价的方式；
（八）履约保证金；
（九）拍卖人认为需要公告的其他事项。
第二十八条 拍卖人更改公告内容的，应在竞买申请截止日15个工作日前作出相应的公告。竞买人可在竞买申请截止日前做出变更修改或撤销竞买申请。
第二十九条 有下列情形之一的申请文件，为无效申请：
（一）申请文件在竞买申请截止日之后收到的；
（二）申请文件不齐全或不符合规定的；
（三）申请文件字迹不清或难以辩认的；
（四）申请人不具备资格的；
（五）委托他人代理，委托文件不齐全或不符合规定的。
第三十条 拍卖人在公告的时间、地点按以下程序拍卖：
（一）竞买人显示应价牌，主持人点算竞买人；
（二）主持人介绍拍卖地块的位置、面积、用途、使用年限、规划要求及其他有关事项；
（三）主持人公布起拍价和叫价幅度；
（四）竞买人举牌应价；
（五）主持人在连续两次宣布最后应价而没有再加价的，主持人在第三次报出最后应价的同时落槌；
（六）主持人宣布最后的应价者为竞得人；
（七）拍卖人与竞得人签订《拍卖成交确认书》。
第三十一条 《拍卖成交确认书》应包括下列内容：
（一）拍卖人、竞得人的名称(姓名)、地址；
（二）拍卖标的；
（三）拍卖成交时间、地点；
（四）签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点；
（五）竞得人对支付土地出让金的承诺；
（六）违约责任及解决争议的方式；
（七）其他需要约定的事项。
第三十二条 竞得人已交付的保证金可抵作土地出让金。对未竞得人在拍卖活动结束后5个工作日内退还保证金，不计利息。
第三十三条　土地使用权拍卖活动结束后，市国土资源局应在10个工作日内将拍卖出让结果在指定场所、媒介公布。
第三十四条　土地拍卖中有下列情形之一的，市国土资源局有权取消其投标资格或解除《国有土地使用权出让合同》:
　　（一）市国土资源局及其工作人员违反规定参与竞买或者委托他人竞买的；
　　（二）竞买人之间、竞买人与组织拍卖的工作人员之间串通压价的；
　　（三）弄虚作假或者有其他足以影响拍卖公正、公平进行行为的。

第四章　土地使用权挂牌

第三十五条 土地使用权挂牌出让，是指市国土资源局将国有土地使用权在土地有形市场挂牌公告，接受竞价申请，并将土地使用权出让给出价最高且不低于挂牌底价的受让者。
第三十六条 属于下列情形之一的，采取挂牌方式；
（一）本办法第十四条规定的范围；
（二）本办法第二十五条规定的范围；
（三）其他需要挂牌出让的土地。
第三十七条 挂牌按下列程序：
（一)挂牌出让地块的供地审批；
（二）挂牌公告；
（三）挂牌出让报名登记；
（四）接受挂牌出让竞价；
（五）确定挂牌出让土地的受让者；
（六）签订土地使用权出让合同。
第三十八条 挂牌出让时间应不少于10个工作日。
第三十九条 挂牌公告应载明下列事项：
（一）市人民政府批准挂牌出让土地的批准文号；人民法院、执行机关的协助执行通知书；
（二）挂牌出让地块的位置、现状、面积、使用年限、用途、规划设计条件；
（三）竞买人的资格要求及申请取得竞买资格的方法；
（四）支付履约保证金、出让金的方式、数额和期限；
（五）挂牌出让的时间、地点、期限、竞价方法；
（六）其他有关事项。
第四十条 市国土资源局应制定挂牌出让须知，在竞买人报名时告知当事人或在挂牌出让场所予以公示。
第四十一条 竞买人必须按挂牌出让公告规定的时限，将履约保证金全额汇入市国土资源局指定的帐户，并持有效的营业执照、法定代表人身份证影印件或护照、保证金汇款凭证等材料，向市国土资源局办理竞买申请手续。竞买人为事业或国有控股的单位，应当持有上级部门同意参加竞买的证明书。
经市国土资源局审查同意报名的，竞买人应填写竞价人登记表，由市国土资源局和竞买人分别执存。
第四十二条 竞买人登记表应载明下列内容：
（一）竞买地块；
（二）竞买人编号；
（三）竞买人身份情况（委托书、身份证等）；
（四）委托关系；
（五）竞买标的保证金额数；
（六）登记时间；
（七）其他应载明事项。
第四十三条 在挂牌出让公示期内，市国土资源局应为竞买人对挂牌出让地块的实地踏勘提供便利条件。
第四十四条 竞买人向市国土资源局提出报价申请时，应填写挂牌出让竞买报价单，并通过交易窗口递交给市国土资源局。市国土资源局在竞买人提交的竞买报价单上加盖专用章后，即视为承诺，竞买人不得以任何形式撤回竞买报价单。
竞买报价单一式两份，一份交市国土资源局执存，一份由竞买人执存。
第四十五条 竞买报价单应载明下列内容：
（一）竞买人的名称、住所；
（二）竞买地块；
（三）竞买报价；
（四）其它应载明的内容。
第四十六条 在挂牌期限内，市国土资源局应在挂牌出让场所内随时公开最新报价，并在挂牌出让竞价公告栏内公布最新竞买人的竞买号、出价及出价时间等内容。
第四十七条 竞买人在挂牌出让出价申报期限内，可以多次填写竞买报价单加价竞买，其加价的最低幅度，必须等于或高于挂牌出让须知规定的具体挂牌出让地块的加价幅度。
竞买人每次竞买报价不得低于挂牌出让公示栏公布的报价和市国土资源局已受理的竞买人报价。
第四十八条 挂牌出让期限届满，市国土资源局按以下办法确定竞得人：
（一）在挂牌出让期限内只有一个竞买人，其报价高于底价，且符合其他条件的，即为竞得人；
（二）在挂牌出让期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人。报价相同的，先提交竞买人报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；
（三）在市国土资源局规定的挂牌出让期限截止时点前，仍有竞买人提出新的最高报价的，市国土资源局应当以该最高报价为新的底价，并对挂牌出让的宗地进行现场拍卖竞价，出价最高者为竞得人。
第四十九条 公开挂牌出让期限届满当日，由市国土资源局依据竞买人登记表，竞买报价单确定竞得人。
第五十条 在挂牌出让期限内无人竞买，或竞买人的报价均低于挂牌出让底价、均不符合其他条件的，挂牌出让终止，按本办法重新挂牌出让。
第五十一条 市国土资源局应在确定竞得人之日起3个工作日内，向竞得人发出《国有土地使用权挂牌竞买成交书》，竞得人应在接到通知书之日起3个工作日内与市国土资源局签定《国有土地使用权出让合同》。
第五十二条 挂牌出让成交后，市国土资源局应该将挂牌出让公告、挂牌出让须知、竞得人登记表、竞买报价单、国有土地使用权出让合同、竞买成交通知书存根等归档管理。
第五十三条 市国土资源局及其工作人员不得以竞买人的身份，参与挂牌出让活动，也不得委托他人代为竞买。

第五章 监督管理

第五十四条　土地使用权招标、拍卖、挂牌成交后，中标人或竞得人未按规定时间签订土地出让合同的，由市国土资源局取消其中标或竞得资格，缴纳的保证金不予返还，并赔偿组织该地块招标、拍卖的全部费用。再行组织招标、拍卖的价格低于原中标价或成交价的，原中标人或竞得人应当补足成交价款差额。
　　第五十五条　中标人或竞得人未按期足额缴付土地出让金的，市国土资源局有权解除土地使用权出让合同；中标人或竞得人已支付的保证金不予退还；造成损失的，中标人或竞得人应当赔偿损失。
　　第五十六条　招标、拍卖、挂牌工作人员在土地使用权招标、拍卖过程中，泄露秘密、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级机关按职责权限依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章　附　则

第五十七条　本办法由嘉峪关市人民政府负责解释。
第五十八条 本办法自发布之日起施行。